Três interpretações rivais sobre as relações entre Executivo e Legislativo
Há três interpretações rivais sobre o funcionamento das relações Executivo-Legislativo no país. A primeira defende que a governabilidade é garantida pela distribuição de benefícios para a base de parlamentares, o que seria produto, em última instância, da adoção da representação proporcional de lista aberta. Sustenta-se que esta individualiza a disputa eleitoral, mina a disciplina partidária e enfraquece os partidos e a dimensão ideológica da política.
A segunda argumenta que a governabilidade é garantida pela partilha de governo via coalizões e distribuição de ministérios e cargos. Dada a assimetria de poderes estabelecida pela Constituição, o Executivo é dominante, e o Legislativo tem forte incentivos para se aliar a ele. Essa dominância e a partilha de governo asseguram disciplina e apoio para a aprovação da agenda, sem necessidade de compra de apoio individual.
A terceira, mais persuasiva, integra as anteriores em um modelo dinâmico: a alocação dos ministérios e cargos em estatais representa uma linha de base; a de benefícios, um mecanismo de ajuste. Partidos que não foram aquinhoados com ministérios seriam beneficiados por emendas orçamentárias e convênios. O gerenciamento da coalizão é crítico.
Os “bens de coalizão” —ministérios e cargos— e a distribuição de benefícios à base seriam substitutos imperfeitos, não complementos; o déficit na distribuição daqueles seria compensado pela alocação destes últimos.
Como pensar as derrotas do governo Lula nessa perspectiva? A desproporcionalidade na montagem do ministério é, como mostramos aqui, decisiva, mas um alerta: o contexto mudou. Lira controla o jogo das emendas. Por isso reagiu: “A troca de ministérios por apoios não vai dar certo. As emendas resolvem isto sem ser necessário um ministério. Da forma que está, o parlamentar fica com o pires na mão, e um ministro que não recebe votos é quem define a destinação de R$ 200 bi para municípios”.
É consistente com o que disse Eduardo Cunha: “Cargos não têm a mesma relevância que emendas. Elas entram direto nas bases dos deputados. Consolidam o prestígio e obtêm dividendos eleitorais”.
O líder do União Brasil (59 deputados, mas apenas dois ministérios) é explícito: “O governo precisa dialogar e cumprir os compromissos. Principalmente fazer fluir o Orçamento. Na negociação de cargo participa a cúpula nacional. Mas 80% do Congresso, que é o baixo clero, quer saber da execução orçamentária. Quer saber de levar o posto de saúde, a pavimentação”.
A gerência da coalizão tem falhado ao mesmo tempo em que o Legislativo sofreu transformações: está hipercentralizado e fortalecido. (Folha de S. Paulo – 08/05/2023)
Marcus André Melo, professor da Universidade Federal de Pernambuco e ex-professor visitante do MIT e da Universidade Yale (EUA).