Luiz Corvo, advogado
Diarreia Legiferante gera insegurança jurídica e impede o desenvolvimento do Brasil
“Tão grande é a facilidade, ou mais precisamente, a irreflexão, a desatenção, com que muitas vezes na atualidade são as nossas leis feitas, refeitas e desfeitas que por esse fato talvez se explique em parte a ameaçadora tendência hodierna para desacatá-las. (…) Demais, elaboradas às pressas, as leis hão de ser (…) inçadas de defeitos e lacunas”.(1)
O texto acima é de tamanha atualidade no Brasil que poderia ter sido escrito hoje. Todavia, conta mais de um século de existência, publicado em 25 de janeiro de 1912! Foi redigido ao tempo em que as leis eram escritas lentamente, à mão, com caneta bico de pena (2) – não como hoje, em rápidos computadores. Traduz à perfeição uma das características básicas do nosso país: uma permanente diarreia legiferante que torna inviável a segurança jurídica absolutamente necessária à ordem indispensável ao progresso, como os positivistas inscreveram em nossa bandeira.
A ausência de um quadro de lei e ordem estável faz com que sejamos hoje a 9ª maior economia do mundo, mas ocupemos o 73º lugar no Índice de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas num conjunto de 189 países; e que estejamos colocados num vergonhoso 8º lugar no ranking de desigualdade social da ONU. Que sejamos enormes produtores e exportadores de grãos, carnes e outros alimentos e convivamos com mais de 130 milhões de patrícios em situação de insegurança alimentar (sem saber se vão ter o que comer na refeição seguinte), dos quais alguns milhões passam fome todos os dias!
A profusão de disposições constitucionais, legais, regulamentares e sua diária (ou mesmo horária) modificação pelo Legislativo, pelo Executivo e até pelo Judiciário, nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal) transmitem a todos uma sensação de transitoriedade das normas — que enfraquece a sua força moral e social. E, pior, cria a balbúrdia, a baderna, o caos institucional hoje vivido no País e que põe em risco o próprio regime democrático: os atores públicos atuando em cada um dos três poderes consideram-se no direito não só de agir conforme suas interpretações particulares do ordenamento jurídico, mas – pior ainda – de modificá-lo continuamente, conforme os seus próprios interesses políticos – muitas vezes não republicanos.
Furacão de normas legais.
Pesquisa do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação constatou que, nos primeiros 35 anos de vigência da Constituição atual (de 1988 a 2023), foram editadas no Brasil mais de 7,4 milhões de normas legais, sendo 188.876 federais, 2.186.724 estaduais e 5.105.173 municipais (totalizando precisamente 7.480.773).
Ainda segundo esse estudo, os brasileiros em 2023 eram regrados, apenas no âmbito federal, por cerca de 188.740 normas legais infraconstitucionais, constantes de leis complementares à Constituição, leis ordinárias, medidas provisórias, decretos etc.
Se o intenso furor legiferante da oligarquia política brasileira ficasse concentrado na legislação infraconstitucional já causaria imenso prejuízo ao Brasil por não permitir aos cidadãos clareza quanto a seus direitos e deveres.
Infelizmente, esse frenesi legislativo ocorre também no nível constitucional: o nosso país é não só um dos campeões mundiais em número de constituições; especializou-se crescentemente em transformar a Lei Maior numa espécie de publicação periódica, que muda a cada nova edição…
Tempestade de Constituições.
De conformidade com uma fonte internacional isenta, o “Constitute Project” (3), o Brasil teve 8 constituições, promulgadas nos anos de 1824, 1891, 1930, 1934, 1937,1946, 1967 e 1988. Só isso já revelaria a nossa instabilidade política e constitucional: estaríamos na 170ª posição num conjunto de 201 países! Ou seja, apenas 31 nações no planeta editaram mais constituições do que nós.
Todavia, em excelente monografia recentemente publicada (4), o jurista Manoel Carlos de Almeida Neto comprovou, com sólida argumentação e documentação tão convincente quão incontestável, que na realidade tivemos ao longo da nossa história 14 textos constitucionais, o que faz com que sejamos superados nesse quesito por apenas 9 países – o que nos leva para a 192ª posição em matéria de volubilidade institucional, considerado um ranking de 201 países! (5).
Em tal trabalho, esse mestre das Arcadas apresenta o rol das 14 cartas constitucionais brasileiras, atribuindo-lhes designações consoante a sua natureza, provavelmente por razões metodológicas (6).
E destaca:
“Para aprofundar o quadro de instabilidade reinante, ainda vigorou no país uma Constituição alienígena, que durou 24 horas, uma Emenda Constitucional Integral, 21 Leis Constitucionais, 17 Atos Institucionais, 9 Atos do Comando Supremo da Revolução, 105 atos complementares e decretos que, embora destituídos do título ‘Constituição’, possuíram natureza constitucional, ocuparam o topo da pirâmide da hierarquia das leis e não raro evocaram a potência do Poder Constituinte originário em suas justificativas para usurpar a soberania popular. Por isso, seja do ponto de vista factual, técnico ou teórico, não é correto afirmar que no Brasil vigoraram apenas 7 Constituições formais, definitivamente, esse número não está correto”. (7)
Quadro constitucional atual.
Teoricamente, a Constituição Federal deveria ser a lei mais estável do país, posto que arcabouço do sistema político-jurídico em que vivem os cerca de 209 milhões de habitantes do país. Como bem registrou o jurista Raymundo Faoro, “a Constituição é a suprema força política do país, nas suas normas e valores, coordenadora e árbitro de todos os conflitos”. (8)
No caso brasileiro, tal asserção é ainda mais válida: a nossa Carta Política, por cuidar de temas que não são próprios da seara constitucional (um terço dela trata de políticas públicas), continha, quando da sua edição, 250 artigos, sendo a segunda maior do mundo (superada apenas pela lei maior da Índia) e a terceira maior em número de palavras entre 190 países pesquisados.
E mais: embora jovem (tem apenas 35 anos) já foi modificada 135 vezes até o final de 2023, sofrendo mais de uma emenda por trimestre se desconsiderarmos os meses em que o Congresso Nacional entra em recesso! Com isso, a nossa Lei Fundamental tornara-se, em 2018, quando completou 30 anos, 44% maior do que quando foi promulgada – – provavelmente campeã mundial em verbosidade (9).
A sanha por mudá-la tornou-se epidêmica: as PECs constituem os instrumentos legislativos mais corriqueiros tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado, seja por iniciativa dos parlamentares, seja por pleitos da Presidência da República, revelando a total irrelevância que tanto o Legislativo quanto o Executivo dão à lei que deveria ser a bíblia da cidadania.
O anseio por mudar a Constituição sempre que o seu teor não agrade a parte ou a toda a oligarquia política brasileira, ou lhe dificulte os projetos, fez com que se fosse acanalhando até o ritual exigido para a sua mudança. Essa liturgia legislativa, presente desde a nossa primeira Lei Maior, realça a gravidade do ato de se aprovar emenda constitucional e sempre exigiu, por isso mesmo, que houvesse duas votações espaçadas no tempo, para que todos os parlamentares sopesassem bem a iniciativa que estavam tomando.
Pela Constituição de 1824, a segunda votação de uma emenda constitucional cabia a uma câmara especialmente eleita para tal fim; pelas Constituições de 1891 e 1934, a segunda votação só poderia realizar-se um ano após a primeira; nas Constituições que se seguiram o prazo foi substancialmente reduzido para duas sessões do Congresso Nacional; e na atual exige-se tão somente simples votação em 2 turnos, às vezes realizados no mesmo dia, com diferença de horas ou minutos! Resultado: as duas primeiras constituições (somadas vigoraram quase durante um século) só sofreram uma mudança cada; a atual, com 35 anos apenas, já foi alterada 135 vezes – e há centenas de outras emendas em tramitação!
1988 – Reserva de poder pela oligarquia política.
A razão da atual baderna ou caos institucional em que vivemos reside no fato de que a chamada Constituição Cidadã, atualmente em vigor, não foi elaborada e aprovada por uma assembleia constituinte exclusiva, ou seja, por cidadãos eleitos com mandato de objeto e prazo determinado, durante o qual deveriam exclusivamente escrever a nova Carta Política do país, inclusive, caso entendessem por melhor, reestruturando ou refazendo o Estado Colonial apropriado pela oligarquia política desde a Independência.
Ao revés, o Congresso Nacional eleito em 1982 (ainda sob o regime autoritário militar e com as restrições de tal situação decorrentes), aprovou a Emenda Constitucional n. 26, de 27/11/1985. Por ela, os deputados federais e dois terços dos senadores que viessem a ser eleitos no pleito de 15 de novembro de 1986 reunir-se-iam, a partir de 1º de fevereiro de 1987, em congresso constituinte, com poderes para elaborar uma nova Carta Magna, mas sem poder alterar as estruturas básicas do Estado existente, desde há muito capturado pelo PCC político (patrimonialismo, clientelismo e corporativismo) da oligarquia política brasileira.
Após promulgada a Constituição, em outubro de 1988, esses “constituintes” continuaram nos seus cargos de deputados e senadores, até o pleito seguinte, em fins de 1990. E o seu núcleo básico (apelidado “centrão”) mantém-se no comando do Congresso Nacional até hoje.
Óbvio o interesse dessa oligarquia política em ampliar ao máximo o chamado “poder constituinte derivado”, ou seja, reservar para si própria o imenso poder político de ir mudando as regras institucionais do país ao sabor dos seus interesses momentâneos.
É o que vem fazendo e que nos conduziu ao caos institucional que hoje vivemos.
Vício de origem.
Um ponto essencial interessava a essa oligarquia política preservar na Constituição atual: a ausência, no direito brasileiro, desde a sua primeira Constituição, do princípio básico universal das democracias — a cada cidadão deve corresponder um voto – essência da igualdade de direitos de todos.
O congresso constituinteque elaborou a nossa atual Carta Magna foi eleito sob a égide da Emenda Constitucional n. 1, de 1969, que limitava o número de deputados federais por Estado a um mínimo de 8 e a um máximo de 60 – independentemente do número de habitantes de cada unidade da federação, embora proporcional a ele. No caso dos territórios, o número mínimo de 8 deputados independia até de quantos habitantes ali vivessem!
Este fato sempre provocou uma profunda deformidade na representação do povo brasileiro na Câmara dos Deputados: por essa regra, considerados os números atuais de habitantes nos Estados, um deputado federal de Roraima representa 72 mil cidadãos; um deputado federal de São Paulo, 650,5 mil! Ou seja, um voto em Roraima tem o mesmo poder político que 9 votos em São Paulo! Ou, em outras palavras: é preciso juntar nove paulistas para se equipararem politicamente a um roraimense.
Evidentemente, esses “constituintes” de 1988 conservaram tal privilégio, que deturpa completamente o princípio democrático de que cada cidadão tem direito a um voto igual ao de qualquer outro: no art. 45, § 3º da “Constituição Cidadã” estabeleceu-se um mínimo de 8 e um máximo de 70 deputados por Estado.
Com isso, a representação popular na Câmara dos Deputados encontra-se totalmente deturpada. Exemplificando: a bancada paulista pode ter no máximo 70 deputados; para que os cidadãos paulistas fossem equiparados aos roraimenses, essa bancada deveria ser 9 vezes maior!
O absurdo de tal deformidade na representação política das duas populações torna-se atroz evidência quando se compara a contribuição de ada uma das unidades federadas para a economia nacional: o PIB do Estado de São Paulo é de R$ 29,7 bilhões; o PIB de Roraima é de R$ 60,3 milhões (o 27º do País), correspondente a 0,20% do PIB paulista! (10)
Essa mácula é incontornável: enquanto não resolvida, a Câmara dos Deputados não representa adequadamente o povo brasileiro.
Conclusão.
O caos institucional vivido hoje pelo Brasil – fruto do absoluto desprezo dos atores políticos ocupantes dos três poderes pela segurança jurídica indispensável à ordem e ao progresso – dá razão à lúcida percepção do jurista Fábio Konder Comparato:
“É preciso entender que sempre tivemos duas Constituições: a oficial e a subliminar. Essa duplicidade começou em 1824, logo após a Independência. (…) Esse sistema de duplicidade constitucional vigorou desde então, sem cessar. Até mesmo durante os regimes autoritários e ditatoriais, fizemos questão de promulgar uma Constituição”. (11)
Em outras palavras: a oligarquia política brasileira, desde quando na Independência se apossou do Estado erigido pelo colonizador português, editou no papel uma Constituição de faz-de-conta para iludir e ludibriar a sociedade civil por ela espoliada, enquanto preservava o poder real que lhe garantia (e garante) os privilégios através de uma outra, não escrita, subliminar ou paralela à oficial.
E sempre que a Constituição escrita, em razão dos movimentos de forças políticas, deixa de ser simples quimera e passa a atrapalhar os planos da oligarquia política, ela lhe altera o texto, emendando-a ou, se preciso, simplesmente rasgando-a.
Tem que mudar!
- Pedro Lessa, “Programa de uma revista”, 25 de janeiro de 1912, in “Revista dos Tribunais” n. 1.
- Caneta bico de pena: ainda na ausência das canetas tinteiro, a caneta bico de pena imitava antigo instrumento de escrita: o bico da pena da asa retirada de um pássaro, que era embebida em tinta.
- The World’s Constitutions to read, search and compare (https://www.constituteproject.org).
- Manoel Carlos de Almeida Neto, “O Colapso das Constituições do Brasil – Uma Reflexão pela Democracia”, Editora Forum, 1ª edição, 2022.
- Perdemos apenas para Sérvia e Honduras (15), Peru (16), Bolívia (17), Tailândia (18), Equador (23), Haiti (24), Venezuela (25), República Dominicana (34).
- Rol das 14 cartas magnas que vigoraram no Brasil: 1ª) Constituição Espanhola de Cádiz (“La Pepa”), jurada por D. João VI em 21/4/1821; 2ª) Carta Nativa, de 25/3/1824 (vigorou durante todo o império, por 65 anos); 3ª) Carta Emergencial, de 15/11/1889 (proclamou a república);4ª) Constituição Republicana, de 24/2/1891;5ª) Carta Provisória, de 11/11/1930;6ª) Constituição Revolucionária, de 16/7/1934;7ª) Carta Polaca, de 10/11/1937;8ª) Constituição Liberal, de 18/9/1946;9ª) Carta Troica (Ato Institucional de 9/4/1964);10ª) Carta Autoritária (Ato Institucional n. 2, de 27/10/1964);11ª) Carta Congressual (1967);12ª) Carta Ditatorial (Ato Institucional n. 5, de 13/12/1968);13ª) Carta Emendada (Emenda Constitucional n. 1, de 17/10/1969); 4ª) Constituição Cidadã (atual, promulgada em 5/10/1988).
- Obra citada na nota 4 acima, pág. 15.
- Raymundo Faoro, “A República Inacabada”.
- Cláudio Couto e Rogério Arantes, “1988-2018: Trinta anos de constitucionalização permanente”.
- PIB (Produto Interno Bruto): conjunto de riquezas produzidas durante um ano em determinado território.
- Fábio Konder Comparato, “Num Brasil de duas Constituições concomitantes a democracia é incompleta”, in Revista IHU, edição de 30/4/2018.