Uma emenda apresentada em plenário retirou da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 2/2015, votada na noite de terça-feira pela Câmara dos Deputados, o parágrafo que tornava obrigatória a execução das programações orçamentárias que integram as política públicas e metas prioritárias. Se o parágrafo tivesse permanecido, o Orçamento da União passaria ser impositivo e o governo teria que executar os investimentos e demais despesas finalísticas sem alterações. Somente o gasto do custeio da máquina pública (de R$ 33,9 bilhões em 2019) estaria sujeito à discricionariedade do Executivo.
No lugar deste parágrafo suprimido, ficou no texto um conceito genérico, no qual está dito que “o dever de execução das programações orçamentárias tem como propósito garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, e a administração deve adotar os meios e as medidas necessários à implementação do programa de trabalho”.
O Valor conversou com vários especialistas em finanças públicas e não obteve uma interpretação conclusiva sobre o que significa o texto aprovado. A única constatação feita é que não há, no texto, um comando, imperativo, para que as programações orçamentárias sejam executadas de forma obrigatória.
O mais interessante é que a emenda que tirou do texto da PEC o parágrafo que tornava obrigatória a execução de todas programações orçamentárias foi apresentada justamente pelos partidos que defendem o Orçamento impositivo. Hoje, o Orçamento é considerado pelo governo como apenas autorizativo, definindo limites para os gastos, sem obrigá-lo a gastar o que foi aprovado pelo Congresso, mesmo que tenha receita para isso.
Os consultores da Câmara que orientaram as mudanças no texto estão convencidos de que a PEC, da forma que foi aprovada, institui o Orçamento impositivo e que o governo, depois que ela for promulgada, terá que executar as programações orçamentárias sem discutir. E só poderá alterar os gastos de custeio administrativo. As dúvidas sobre o texto aprovado, segundo eles, serão retiradas na lei complementar que vai dispor sobre critérios gerais relativos à execução e ao acompanhamento dos planos e Orçamentos. Alguns técnicos ouvidos pelo Valor acreditam que a questão terminará no Supremo Tribunal Federal (STF).
A PEC deixa claro, no entanto, que, a partir de sua promulgação, as emendas parlamentares de bancada dos Estados serão executadas em caráter obrigatório. O texto reserva 1% da receita corrente líquida para essas emendas.
Se a determinação da PEC estivesse valendo para este ano, as emendas de bancada atingiriam R$ 8,1 bilhões – o que daria R$ 300 milhões para cada Estado. Hoje, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) já destina 0,6% da receita corrente líquida para as emendas de bancada, o que corresponde a R$ 4,6 bilhões neste ano. E elas são igualmente impositivas. A PEC apenas constitucionaliza a obrigatoriedade de execução das emendas de bancada.
Caso a PEC seja aprovada pelo Senado, o governo terá que destinar mais R$ 3,5 bilhões para as emendas parlamentares de bancada (R$ 8,1 bilhões menos R$ 4,6 bilhões). Assim, ele terá que cortar outras despesas para acomodar o aumento das emendas parlamentares impositivas, pois há um teto de gastos para a União a ser cumprido. Este é o verdadeiro impacto da PEC, que terá que ser administrado pela área econômica.
O país ontem amanheceu surpreso com a rapidez da aprovação da PEC, que parecia engessar completamente o Orçamento, criando grande dificuldade para o governo Bolsonaro. O primeiro e o segundo turnos de votação da PEC foram realizados na mesma noite, contrariando o rito habitual.
Durante o seu depoimento ontem na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, o ministro da Economia, Paulo Guedes, foi perguntado pelo senador José Serra (PSDB-SP) sobre a rapidez de aprovação da PEC pela Câmara. “O que aconteceu ontem [terça] foi uma demonstração de poder, uma exibição de poder político”, observou o ministro. Serra procurou tranquilizar Guedes, afirmando que o artigo que tornava o Orçamento impositivo tinha sido retirado da PEC.
Guedes se referiu à votação avassaladora da PEC, que recebeu 448 votos favoráveis, contra apenas 3. A votação ocorreu depois dos entreveros entre o presidente Jair Bolsonaro e o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), que foi quem resgatou a PEC, escondida em alguma gaveta da Casa, para ser votada pelo plenário. A aprovação da PEC foi, portanto, uma forma de Maia mostrar a Bolsonaro o que pode acontecer se não houver um entendimento entre o Executivo e o Legislativo.
A PEC do Orçamento impositivo estava na “pauta bomba”, que foi organizada pelo ex-presidente da Câmara Eduardo Cunha contra a ex-presidente Dilma Rousseff. Depois de aprovada pela comissão especial criada para analisá-la, em novembro de 2015, Cunha paralisou a tramitação da matéria. Na época, já havia sinais de que a então presidente não conseguiria se manter no cargo.
O Orçamento impositivo sempre foi o sonho de boa parte de senadores e deputados. Na verdade, ninguém sabe por que, no Brasil, o Orçamento é apenas autorizativo, pois esta determinação não está na Constituição. O governo sempre usou a liberação de verbas orçamentárias, principalmente das emendas parlamentares, para conseguir votar os assuntos de seu interesse no Congresso. Os parlamentares sonham com o Orçamento impositivo para se livrar dessa dependência. Para alguns analistas políticos, o atual método de gestão do Orçamento é o que garante o chamado presidencialismo de coalizão.
O presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), chegou a informar aos demais senadores que poderia colocar em votação ontem mesmo a PEC. A pedido do governo, Alcolumbre adiou a votação para a próxima semana. A área econômica quer avaliar com mais cuidado a PEC, que recebeu apoio do próprio PSL, partido do presidente Jair Bolsonaro. (Valor Econômico – 28/03/2019)
Ribamar Oliveira é repórter especial e escreve às quintas-feiras – E-mail: ribamar.oliveira@valor.com.br