Ribamar Oliveira: As incertezas sobre o Orçamento de 2020

A proposta orçamentária para 2020 será elaborada com a previsão de que não haverá aumento real para o salário mínimo no próximo ano. O valor do piso será reajustado apenas pela inflação, medida pelo INPC. Assim, se o presidente da República assinar medida provisória ou algum parlamentar propuser projeto de lei com aumento real para o mínimo, terá que dizer quais despesas do Orçamento serão cortadas para acomodar a elevação dos gastos previdenciários e assistenciais decorrente do novo valor.

Isto será necessário porque não haverá margem para despesas adicionais, pois a proposta orçamentária será elaborada, como nos anos anteriores, preenchendo todo o teto de gastos criado pela emenda constitucional 95/2016. Esta é uma dificuldade adicional para quem deseja novos reajustes reais para o salário mínimo.

A lei 13.152, de 2015, que dispõe sobre a política para o salário mínimo, perde sua vigência neste ano. Mas, até agora, nem o presidente da República nem líderes parlamentares tomaram a iniciativa de definir uma nova política ou as regras que serão adotadas no futuro para a correção do piso.

O único comando existente, no momento, é o artigo da Constituição que diz que o mínimo deve ser corrigido, anualmente, pela inflação. Como ainda não há lei definindo o valor do piso para 2020 e anos seguintes, o governo usará, na elaboração do Orçamento, apenas o comando constitucional.

Cada R$ 1 de aumento no salário mínimo gera um incremento de R$ 298,2 milhões ao ano nas despesas do governo. Por outro lado, a variação de 0,1 ponto percentual no INPC gera acréscimo de R$ 689,1 milhões nas contas públicas, de acordo com o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), válida para 2020, em análise pelo Congresso. O valor do salário mínimo é importante, portanto, para estimar as despesas com benefícios previdenciários, com Benefício de Prestação Continuada (BPC), seguro-desemprego e abono salarial. Com um valor maior do piso, as despesas também serão maiores.

A proposta orçamentária não prevê também reajuste para os salários dos servidores dos três Poderes. Nem a criação de cargos pelo Executivo. Mas haverá provimento de cargos e funções no âmbito das Forças Armadas, do Banco de Professor Equivalente do Ministério da Educação e demais cargos e funções vagos, assim como no Legislativo, no Judiciário, no Ministério Público da União (MPU) e na Defensoria Pública da União (DPU).

Há ainda uma grande interrogação na área técnica se o Judiciário e o MPU conseguirão se enquadrar nos respectivos tetos de gasto. A partir do próximo ano, o Executivo não vai mais compensar eventuais estouros do teto dos demais Poderes, como ocorreu até este ano. A situação especialmente desafiadora, como já notou a Instituição Fiscal Independente (IFI), é da Justiça do Trabalho.

Os efeitos fiscais da reforma da Previdência, decorrentes da proposta de emenda constitucional 06/2019, em votação na Câmara dos Deputados, provavelmente ainda não serão considerados. Quando a proposta orçamentária for enviada ao Congresso, em 31 de agosto, a reforma ainda não terá sido votada pelo Senado.

A Secretaria de Previdência estima uma economia de R$ 10,1 bilhões com a reforma no seu primeiro ano de vigência. Assim, a proposta orçamentária para 2020 será elaborada com uma previsão de gasto com benefícios previdenciários superdimensionada.

Depois que a reforma for aprovada pelo Senado, certamente os parlamentares pedirão uma avaliação do impacto da reforma aprovada na proposta orçamentária. O risco é que deputados e senadores resolvam preencher a margem aberta com a reforma promovendo aumentos de despesas em outras áreas, com repercussões no futuro.

Mesmo porque se a proposta orçamentária for elaborada antes da aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2020, ela não virá com o aumento da dotação destinada ao fundo eleitoral, que os deputados e senadores querem elevar para até R$ 3,7 bilhões. Os parlamentares querem incluir a verba no Orçamento do próximo ano para financiar as eleições municipais.

Mais uma vez, o governo não conseguirá cumprir a chamada “regra de ouro” das finanças públicas. Como fez neste ano, o governo incluirá na proposta orçamentária de 2020 um montante de despesas correntes condicionado à aprovação pelo Congresso, no próximo ano, de operações de crédito.

A “regra de ouro” estabelece que o governo só pode elevar o seu endividamento para custear despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e amortizações da dívida). Não pode fazer isso para pagar despesas correntes. O montante de despesas a ser coberto por operações de crédito dependerá da reforma da Previdência que for aprovada.

Frustração da meta

No relatório de avaliação das receitas e despesas primárias, relativo ao terceiro bimestre, divulgado na segunda-feira, o governo não demonstrou que é possível cumprir a meta de resultado primário fixada para o setor público consolidado (União, Estados e Municípios) neste ano.

A meta de déficit primário de R$ 132 bilhões foi definida na expectativa de que os Estados e municípios fariam um superávit primário de R$ 10,5 bilhões. O déficit primário da União (Tesouro, Previdência, BC e empresas estatais federais) foi fixado em R$ 142,5 bilhões. Para atingir a meta, portanto, era necessário que os governos estaduais e prefeituras fizessem um superávit naquele montante. Agora, o governo estima que eles farão apenas R$ 200 milhões.

A rigor, o governo federal teria que compensar a frustração da meta de Estados e municípios. Mas isso não foi feito no relatório do terceiro bimestre. O governo alegou que a compensação demandaria contingenciamento de R$ 10,3 bilhões nas dotações dos três Poderes.

“Tendo em vista a severidade dos efeitos de tal contenção”, a compensação não foi feita. O governo alegou que não há obrigatoriedade de compensação das metas. Ou seja, cumprir a meta fiscal para todo o setor público não é obrigação. (Valor Econômico – 25/07/2019)

Ribamar Oliveira é repórter especial e escreve às quintas-feiras – E-mail: ribamar.oliveira@valor.com.br

Ribamar Oliveira: PEC não tornou Orçamento impositivo

Uma emenda apresentada em plenário retirou da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 2/2015, votada na noite de terça-feira pela Câmara dos Deputados, o parágrafo que tornava obrigatória a execução das programações orçamentárias que integram as política públicas e metas prioritárias. Se o parágrafo tivesse permanecido, o Orçamento da União passaria ser impositivo e o governo teria que executar os investimentos e demais despesas finalísticas sem alterações. Somente o gasto do custeio da máquina pública (de R$ 33,9 bilhões em 2019) estaria sujeito à discricionariedade do Executivo.

No lugar deste parágrafo suprimido, ficou no texto um conceito genérico, no qual está dito que “o dever de execução das programações orçamentárias tem como propósito garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, e a administração deve adotar os meios e as medidas necessários à implementação do programa de trabalho”.

O Valor conversou com vários especialistas em finanças públicas e não obteve uma interpretação conclusiva sobre o que significa o texto aprovado. A única constatação feita é que não há, no texto, um comando, imperativo, para que as programações orçamentárias sejam executadas de forma obrigatória.

O mais interessante é que a emenda que tirou do texto da PEC o parágrafo que tornava obrigatória a execução de todas programações orçamentárias foi apresentada justamente pelos partidos que defendem o Orçamento impositivo. Hoje, o Orçamento é considerado pelo governo como apenas autorizativo, definindo limites para os gastos, sem obrigá-lo a gastar o que foi aprovado pelo Congresso, mesmo que tenha receita para isso.

Os consultores da Câmara que orientaram as mudanças no texto estão convencidos de que a PEC, da forma que foi aprovada, institui o Orçamento impositivo e que o governo, depois que ela for promulgada, terá que executar as programações orçamentárias sem discutir. E só poderá alterar os gastos de custeio administrativo. As dúvidas sobre o texto aprovado, segundo eles, serão retiradas na lei complementar que vai dispor sobre critérios gerais relativos à execução e ao acompanhamento dos planos e Orçamentos. Alguns técnicos ouvidos pelo Valor acreditam que a questão terminará no Supremo Tribunal Federal (STF).

A PEC deixa claro, no entanto, que, a partir de sua promulgação, as emendas parlamentares de bancada dos Estados serão executadas em caráter obrigatório. O texto reserva 1% da receita corrente líquida para essas emendas.

Se a determinação da PEC estivesse valendo para este ano, as emendas de bancada atingiriam R$ 8,1 bilhões – o que daria R$ 300 milhões para cada Estado. Hoje, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) já destina 0,6% da receita corrente líquida para as emendas de bancada, o que corresponde a R$ 4,6 bilhões neste ano. E elas são igualmente impositivas. A PEC apenas constitucionaliza a obrigatoriedade de execução das emendas de bancada.

Caso a PEC seja aprovada pelo Senado, o governo terá que destinar mais R$ 3,5 bilhões para as emendas parlamentares de bancada (R$ 8,1 bilhões menos R$ 4,6 bilhões). Assim, ele terá que cortar outras despesas para acomodar o aumento das emendas parlamentares impositivas, pois há um teto de gastos para a União a ser cumprido. Este é o verdadeiro impacto da PEC, que terá que ser administrado pela área econômica.

O país ontem amanheceu surpreso com a rapidez da aprovação da PEC, que parecia engessar completamente o Orçamento, criando grande dificuldade para o governo Bolsonaro. O primeiro e o segundo turnos de votação da PEC foram realizados na mesma noite, contrariando o rito habitual.

Durante o seu depoimento ontem na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, o ministro da Economia, Paulo Guedes, foi perguntado pelo senador José Serra (PSDB-SP) sobre a rapidez de aprovação da PEC pela Câmara. “O que aconteceu ontem [terça] foi uma demonstração de poder, uma exibição de poder político”, observou o ministro. Serra procurou tranquilizar Guedes, afirmando que o artigo que tornava o Orçamento impositivo tinha sido retirado da PEC.

Guedes se referiu à votação avassaladora da PEC, que recebeu 448 votos favoráveis, contra apenas 3. A votação ocorreu depois dos entreveros entre o presidente Jair Bolsonaro e o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), que foi quem resgatou a PEC, escondida em alguma gaveta da Casa, para ser votada pelo plenário. A aprovação da PEC foi, portanto, uma forma de Maia mostrar a Bolsonaro o que pode acontecer se não houver um entendimento entre o Executivo e o Legislativo.

A PEC do Orçamento impositivo estava na “pauta bomba”, que foi organizada pelo ex-presidente da Câmara Eduardo Cunha contra a ex-presidente Dilma Rousseff. Depois de aprovada pela comissão especial criada para analisá-la, em novembro de 2015, Cunha paralisou a tramitação da matéria. Na época, já havia sinais de que a então presidente não conseguiria se manter no cargo.

O Orçamento impositivo sempre foi o sonho de boa parte de senadores e deputados. Na verdade, ninguém sabe por que, no Brasil, o Orçamento é apenas autorizativo, pois esta determinação não está na Constituição. O governo sempre usou a liberação de verbas orçamentárias, principalmente das emendas parlamentares, para conseguir votar os assuntos de seu interesse no Congresso. Os parlamentares sonham com o Orçamento impositivo para se livrar dessa dependência. Para alguns analistas políticos, o atual método de gestão do Orçamento é o que garante o chamado presidencialismo de coalizão.

O presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), chegou a informar aos demais senadores que poderia colocar em votação ontem mesmo a PEC. A pedido do governo, Alcolumbre adiou a votação para a próxima semana. A área econômica quer avaliar com mais cuidado a PEC, que recebeu apoio do próprio PSL, partido do presidente Jair Bolsonaro. (Valor Econômico – 28/03/2019)

Ribamar Oliveira é repórter especial e escreve às quintas-feiras – E-mail: ribamar.oliveira@valor.com.br